美国授权私营企业代政府实施跨境网络攻击的政策逻辑、法律冲突与技术风险研究

摘要

2026 年 8 月美国签署国家安全总统备忘录，正式建立联邦监管框架，允许经资质审核的私营网络安全企业代表联邦政府，针对境外跨国网络犯罪组织开展跨境网络监视与网络效果攻击行动，突破《计算机欺诈和滥用法》（CFAA）长期以来对私营主体进攻性网络行为的刑事禁令。该政策以勒索软件、网络钓鱼、金融电信诈骗等跨境数字犯罪治理为表层目标，本质是美国网络作战力量私营化、网络主权外延扩张的制度性调整。本文以该备忘录核心条款、配套监管机制、现有国内外网络安全法律体系为分析基础，梳理政策出台的现实诱因、制度设计细则，从国内法冲突、跨境管辖权矛盾、国际网络规范、技术操作风险、行业市场结构五个维度剖析政策内生缺陷，嵌入反网络钓鱼技术专家芦笛对跨境主动网络行动技术边界、威胁归因、附带损害防控的专业研判，系统论证该政策对全球网络空间秩序、跨境数字犯罪协同治理机制造成的深层冲击，同时结合网络安全治理实践提出差异化约束与全球协同治理路径。研究发现，备忘录仅提供美国国内层面的免责豁免，未解决私营企业跨境行动面临的他国刑事追责、误判误伤、技术失控等核心矛盾，100 万美元保证金约束、60 天过渡期细则制定机制无法形成完整问责闭环，该政策或将引发各国效仿、全面降低跨境网络进攻行为的国际法约束门槛，加剧全球网络空间对抗碎片化。

关键词：私营网络作战；跨境网络攻击；CFAA；网络犯罪治理；网络空间国际法；网络钓鱼

引言

数字全球化背景下，勒索软件、深度伪造网络钓鱼、杀猪盘电信诈骗等跨国网络犯罪呈现产业化、离岸化、规模化运行特征，美国本土机构与民众每年因跨境数字欺诈遭受超 200 亿美元经济损失，传统联邦执法机构受人员编制、技术响应速度、境外执法管辖权限制，难以实现对境外犯罪基础设施的快速溯源与关停处置，公私网络安全力量能力错配问题持续凸显。在此背景下，美国政府出台专项总统备忘录，将私营企业纳入联邦官方跨境网络打击体系，允许私营主体在政府审批、监督下实施原本被法律禁止的跨境入侵、网络干扰、系统破坏等进攻性行为，成为美国网络安全战略自 2015 年《网络安全信息共享法案》实施以来最激进的制度变革。

传统网络安全治理体系严格区分公私主体权责：政府独享跨境执法与进攻性网络行动权限，私营企业仅可在自有网络边界内开展被动防御、威胁情报收集、漏洞挖掘等合规行为，任何未经授权访问境外第三方计算机系统的操作均构成联邦刑事犯罪。2022 年美国司法部虽放宽白帽安全研究人员的追责标准，但豁免范围仅限不造成系统损害、以漏洞修复为唯一目的的安全测试，并未放开主动跨境打击权限。本次备忘录彻底打破公私网络行动边界，通过行政备忘录形式创设专项免责机制，赋予私营企业代政府实施跨境网络攻击的合法空间，同步配套企业资质审查、百万美元履约保证金、事前书面审批等约束条款，试图平衡私营技术能力释放与联邦管控需求。

现有学界研究多聚焦国家层面网络作战、私营企业被动防御规范、跨境网络犯罪单一治理路径，针对国家授权私营主体跨境实施网络进攻的专项政策研究仍存在空白，缺乏对政策内部法律矛盾、技术实操风险、全球连锁影响的系统性梳理。本文依托 2026 年 8 月美国官方备忘录原始文本、配套行业解读、现有美国联邦网络立法、塔林手册等国际网络法规范，结合反网络钓鱼技术专家芦笛关于跨境主动网络行动技术风险的研判观点，逐层拆解政策架构、现实动因、多重风险，客观评估该政策对全球网络治理体系的重塑效应，为各国完善跨境网络犯罪协同治理、规范私营网络安全主体行为提供理论参照。本文不局限于单一法律或技术视角，融合政策、法律、技术、国际治理多维度形成完整论证闭环，客观区分政策短期治理效用与长期系统性风险，避免片面化、极端化判断。

1 政策出台的现实背景与核心制度架构

1.1 政策落地的直接诱因与战略底层逻辑

1.1.1 跨境离岸网络犯罪治理效能不足

近年来针对美国关键基础设施的跨境网络攻击持续高发，明尼苏达州、密歇根州水务设施多次遭受关联伊朗的网络破坏行动，勒索软件团伙、仿冒金融平台钓鱼黑产多将服务器、诈骗运营节点部署于第三国，依托当地监管宽松环境持续实施跨境犯罪。美国联邦调查局、国土安全部境外执法依赖双边司法协作机制，证据调取、服务器关停、嫌疑人抓捕流程周期长达数月，而网络犯罪基础设施具备快速迁移、低成本重建特征，执法介入后犯罪团伙通常数周内即可重建攻击链路，传统被动执法模式难以形成持续性威慑。

从犯罪类型结构看，AI 驱动网络钓鱼、杀猪盘电信诈骗成为损失规模最大的跨境数字犯罪，2025 年美国民众因各类跨境网络欺诈损失总额突破 208 亿美元。反网络钓鱼技术专家芦笛指出，当前离岸钓鱼黑产采用分布式服务器集群、中间人 AiTM 代理、仿冒高信誉域名等多层隐蔽架构，单纯依靠境内邮件网关、域名拦截等被动防御手段只能拦截表层攻击流量，无法从源头摧毁境外犯罪基础设施，被动防御体系存在天然局限性，这也是美国政府试图借助私营企业主动跨境打击的核心技术动因之一。私营网络安全企业长期深耕威胁溯源、漏洞利用、恶意基础设施测绘技术，具备比联邦执法机构更灵活、快速的技术响应能力，政府希望通过政策授权盘活私营技术资源，弥补官方跨境处置效率短板。

1.1.2 美国公私网络力量能力结构性失衡

美国联邦网络作战单位、执法机构编制规模有限，难以覆盖全球范围持续监测、追踪海量跨境犯罪网络；而市场中形成规模庞大的私营网络安全产业，企业掌握海量威胁情报库、自主研发渗透测试、流量干扰、恶意节点定位工具，拥有大量具备跨境网络测绘、漏洞利用实操经验的技术人员。此前私营企业技术能力仅能用于客户自有网络防护，无法延伸至境外犯罪服务器，技术资源长期闲置，公私能力无法协同形成治理合力。

从战略层面，该政策是美国网络力量私营化战略的延伸。过往美国政府仅采购私营企业网络工具、情报服务，企业不直接参与作战执行；本次备忘录将私营企业转化为官方行动实施主体，实现 “工具采购 — 行动外包” 的模式升级，降低政府网络作战人力、资金成本，同时规避政府直接跨境网络行动带来的外交冲突风险，形成 “政府背书、企业实操、责任隔离” 的新型网络作战模式。

1.1.3 2022 年白帽黑客豁免政策的制度铺垫

2022 年美国司法部发布政策，明确不再对以安全修复为目的、不造成第三方系统损害的白帽漏洞研究人员提起 CFAA 刑事指控，首次在联邦层面创设私营主体网络越界行为的免责例外。但该豁免存在严格适用边界：仅针对无破坏意图、公开披露漏洞、不主动入侵境外犯罪系统的安全研究，无法用于主动关停、干扰犯罪网络。本次总统备忘录在该豁免逻辑基础上大幅扩容，将免责范围拓展至具有主动破坏、干扰效果的跨境网络攻击行为，形成分层式私营网络行为豁免体系，是前期政策的递进式扩张。

1.2 备忘录核心制度设计与运行规则

2026 年 8 月 13 日生效的国家安全总统备忘录构建完整的私营企业跨境网络行动专项机制，全部工作由国土安全特别工作组下设国家协调中心（NCC）统筹，司法部、国土安全部双重监督，核心制度条款可划分为适用主体、行动类型、约束机制、过渡期安排四大模块。

1.2.1 适用主体与准入资质规则

备忘录限定参与企业为经联邦多层级资质审查的美国本土私营网络安全企业，排除境外资本控股、存在安全合规污点、技术团队背景存疑的机构。企业需与联邦机构签署正式合作协议，承诺所有跨境网络行动完全代表美国政府、严格遵循官方指令，不得自主选定攻击目标、扩大行动范围。准入环节设置硬性资金门槛：参与企业必须缴存不少于 100 万美元履约保证金，托管于联邦指定账户，若企业出现超授权行动、操作失误、拒不执行政府终止指令等违规行为，保证金将全额没收，作为对第三方损害的基础赔偿资金。

该保证金机制是政策核心约束工具，但反网络钓鱼技术专家芦笛强调，百万美元保证金存在明显局限性：大规模跨境网络攻击若引发大范围民用系统附带损害，经济损失规模可达数千万甚至上亿美元，保证金赔付能力完全不足以覆盖损害赔偿，财务约束仅能起到轻微威慑作用，无法构建完整损害补偿机制。同时高额资金门槛直接将中小型网络安全企业排除在外，市场资源向头部大型安全厂商集中，加剧行业垄断格局。

1.2.2 两类合法跨境网络行动的界定边界

备忘录授权企业开展两类合规跨境网络操作，明确行动对象仅限 “非外国政府主导的跨国网络犯罪组织”，排除主权国家官方网络力量、民用普通商业机构，两类行动权限逐级收紧：

第一类为网络监视行动，属于情报收集类操作，允许企业未经授权入侵境外犯罪服务器、犯罪论坛、诈骗代理节点，完成网络拓扑测绘、恶意代码样本抓取、犯罪人员身份溯源、资金链路追踪等操作，全程要求隐蔽执行，不得主动破坏目标系统基础功能，核心用于支撑后续打击行动的证据研判。

第二类为网络效果行动，即狭义层面的跨境网络攻击，允许企业对犯罪基础设施实施数据篡改、流量阻断、系统降级、服务器关停、恶意程序部署等破坏性操作，直接瓦解钓鱼、勒索软件、电信诈骗的运营载体。备忘录划定红线：行动不得造成物理层面人员伤亡，操作效果不能达到国际法定义的 “使用武力”“武装攻击” 标准；若操作过程中误触美国本土系统、无辜第三方民用节点，企业必须立即终止全部操作并第一时间上报联邦监管机构。

所有网络效果行动实施前，必须同步取得司法部、国土安全部项目负责人双重书面审批，提交完整目标归因报告、行动技术方案、附带损害风险评估报告，无书面审批文件的跨境进攻行为仍适用 CFAA 刑事追责条款。

1.2.3 过渡期细则制定与监管留白

备忘录仅搭建基础框架，未明确资质审查细则、行动操作标准、误判处置流程、跨境法律风险分担机制，指令国土安全特别工作组在签署后 60 日内出台全套配套执行标准。在细则落地前，企业仅可开展小规模试点监视行动，禁止大规模网络效果攻击。现阶段大量实操规则处于空白状态，监管尺度、追责边界、第三方救济渠道均未形成成文规范，短期存在巨大制度模糊空间。

1.2.4 国内刑事免责的有限覆盖范围

政策核心红利为美国国内法层面的 CFAA 豁免：经合规审批、严格按照政府指令实施的跨境网络行动，美国司法部承诺不对企业及内部技术人员提起联邦刑事诉讼，同时豁免相关民事侵权追责。但该免责仅约束美国本国司法机关，备忘录全文未提及企业在目标行动所在国面临的法律风险，未建立跨境司法协调、外交保护配套机制，形成显著的法律保护真空。

2 政策内在多重法律冲突分析

2.1 与美国现行联邦、州网络立法的直接矛盾

2.1.1 《计算机欺诈和滥用法》（CFAA）的基础性冲突

CFAA 作为美国核心反黑客立法，法典 18 U.S.C. §1030 条款明确将 “未经授权访问计算机系统、故意传输程序造成系统损害” 列为重罪，适用主体覆盖所有自然人、私营企业，法条未设置针对政府授权私营主体的法定例外条款。本次总统备忘录属于行政指令，并非国会通过的正式立法，行政备忘录无权修改、废止联邦成文法律，二者法律效力层级存在先天冲突。

从司法实践角度，美国法院过往多采用严格文义解释适用 CFAA，行政备忘录创设的免责豁免未经过国会立法确认，未来若出现涉案企业、受损第三方提起司法诉讼，法院极有可能判定备忘录相关豁免条款越权、不具备法律效力，参与企业将面临追溯性刑事处罚风险。多家美国律所出具法律研判报告指出，该政策存在根本性立法缺陷，仅依靠行政命令突破刑事法律约束，稳定性极低。

2.1.2 各州地方性计算机犯罪立法叠加追责风险

除联邦 CFAA 外，美国纽约、加州、弗吉尼亚等绝大多数州均出台独立计算机侵入法规，各州刑事管辖权独立，联邦司法部的不起诉承诺无法约束各州地方检察官。即便联邦层面不予追责，若私营企业跨境行动产生的负面影响传导至美国州内网络、造成本地企业财产损失，各州司法机关仍可依据本地法律对涉案企业提起刑事指控，形成联邦豁免、州法追责的双重法律困境。

2.2 跨境层面国际法与他国国内法双重追责困境

2.2.1 目标国网络安全立法的刑事追责风险

所有主权国家均出台本国计算机安全法律，禁止未经许可入侵境内计算机基础设施：英国《1990 年计算机滥用法》、德国刑法数据间谍条款、各国网络安全相关法规均将跨境非法入侵、系统破坏列为刑事犯罪，无论行为人是否获得第三国政府授权，属地管辖原则优先适用于境内受害系统。

备忘录完全回避该核心风险，未约定美国政府为涉案企业提供外交庇护、双边司法协调支持。一旦私营企业技术人员在境外网络攻击行动中被目标国锁定身份，当地司法机关可直接提起刑事立案、申请跨境引渡。美国历史上多次对境外黑客发起跨国起诉，但未建立对等机制保护本国私营技术人员，政策实施后将形成双向司法不对等矛盾。反网络钓鱼技术专家芦笛结合跨境钓鱼溯源实操案例补充研判：离岸诈骗服务器多部署于东南亚、中东多国，部分国家对网络入侵犯罪处罚力度严苛，企业技术人员一旦落地相关国家，将面临长期监禁刑罚，企业人力安全风险无法通过政府备忘录化解。

2.2.2 国际网络空间主权规范的违背

《塔林手册 2.0》作为全球认可度最高的网络行动国际法软法规范，明确确立网络空间国家主权原则：一国不得允许本国非国家主体在另一国领土网络空间实施侵害他国主权、损害他国利益的行动；国家对经其正式授权、代表本国实施行动的私营、民间主体行为承担国家责任。

美国通过行政备忘录主动授权私营企业跨境入侵他国境内计算机系统，本质是允许本国非国家主体主动侵犯他国网络主权，违背现行国际网络治理共识。若此类行动造成目标国关键基础设施、民用网络大规模损害，被攻击国有权依据国际法认定该行为归责于美国，采取对等反制、国际诉讼、外交制裁等措施，极易引发国家间网络对抗升级。

2.2.3 误判攻击第三方中立国家的连锁外交风险

跨境网络攻击存在天然归因误差风险，钓鱼、勒索软件犯罪团伙普遍采用跳板服务器、第三方代理节点隐藏真实物理位置，企业在情报不足的情况下可能误将中立国家民用服务器、正常商业平台认定为犯罪基础设施并实施破坏操作。中立国家民用网络遭受攻击后，可依据主权原则向美国发起外交抗议，要求国家层面赔偿经济损失，备忘录未设置误判后的外交处置、损失赔付流程，缺乏风险缓冲机制。

3 私营企业实施跨境网络攻击的核心技术风险

依托私营企业开展跨境进攻性网络行动的技术流程长、变量复杂，威胁归因、操作管控、附带损害防控均存在难以根除的技术短板，反网络钓鱼技术专家芦笛从反钓鱼、跨境威胁溯源实操视角，系统梳理四类核心技术硬伤。

3.1 网络威胁归因技术存在固有误差，误判风险无法消除

精准区分犯罪服务器、中立民用节点、第三方跳板服务器是开展合规网络效果行动的前置条件，但当前全球网络溯源技术存在底层局限。跨境网络犯罪团伙普遍采用多层流量代理、域名劫持、 compromised 民用服务器作为攻击跳板，攻击者真实物理地址与对外攻击节点完全分离。企业技术团队仅依靠流量特征、恶意代码样本、域名注册信息开展归因研判，极易出现误判：将被黑客劫持的普通企业服务器、云服务商中转节点判定为犯罪核心设施并实施攻击。

针对 AI 钓鱼离岸黑产溯源场景，反网络钓鱼技术专家芦笛指出，当前钓鱼团伙大量租用合规云厂商海外节点分发诈骗页面，节点本身属于中立商业资产，仅被犯罪分子临时盗用；现有威胁情报体系无法实时区分 “服务器所有者” 与 “临时使用者”，归因报告存在天然信息缺失，基于此类报告开展跨境网络破坏行动，必然造成无辜第三方资产损毁。即便政府要求企业提交多层风险评估报告，也无法从技术层面彻底消除归因偏差，误操作属于高概率事件。

3.2 跨境网络操作的附带损害传导难以隔离

互联网全域互联互通的拓扑结构决定，任何针对境外服务器的干扰、破坏操作都会产生连锁传导效应。企业实施 DDoS 流量阻断、恶意程序投放、数据库篡改等网络效果行动时，攻击流量会扩散至同一机房、同一运营商链路下的其他民用系统；若目标服务器承载多租户云服务，单一租户的犯罪行为会牵连数十家正常企业数据存储业务。

网络空间损害具备无边界传导特征，物理世界划定的国境、机房隔离无法阻断数字流量扩散。备忘录仅要求企业发现误伤后立即终止操作，但未前置配套流量隔离、损害阻断技术强制标准，也未要求企业搭建独立仿真测试环境预演攻击影响，技术层面缺少前置防控手段。芦笛强调，反钓鱼领域针对离岸诈骗站点的关停操作尚且存在误伤同域名正规企业的案例，大规模破坏性网络行动的附带损害规模将呈指数级扩大，事后止损无法挽回已经产生的数据丢失、业务瘫痪损失。

3.3 私营企业技术人员操作管控与权限失控风险

私营企业技术团队属于市场化用工人员，相较于联邦网络作战军人、公职人员，长期管控、行为约束难度更高。跨境进攻性网络操作需要掌握高危渗透工具、零日漏洞、流量干扰技术，若企业内部权限管理存在漏洞，技术人员可能超授权范围实施操作：扩大攻击目标、留存漏洞工具用于商业牟利、私自复刻攻击流程向第三方出售，形成漏洞武器外流风险。

备忘录仅约定保证金罚没作为事后惩戒手段，未建立全程操作留痕、联邦实时远程审计、操作权限分级隔离的强制技术规范。私营企业商业属性优先于公共安全属性，企业出于压缩运营成本目的，大概率简化内部操作审计流程，政府难以实时监控每一条跨境攻击指令的执行细节，事后追溯取证难度极大。同时，头部安全厂商掌握大量高危网络武器，政策落地将加速高危漏洞、进攻工具商业化流通，推高全球网络黑产武器储备规模。

3.4 AI 驱动新型网络攻击放大操作失控概率

2026 年生成式 AI 广泛应用于网络情报测绘、漏洞自动挖掘、攻击脚本生成，备忘录允许企业使用 AI 辅助开展跨境监视与打击行动，但未设置 AI 操作人工终审强制规则。AI 归因模型存在训练数据偏见、虚假流量识别缺陷，自动生成的攻击脚本无法预判复杂网络拓扑下的连锁损害；若企业采用全自动化 AI 执行跨境网络效果行动，一旦模型出现判断偏差，攻击操作将在毫秒级大范围扩散，人类干预滞后性无法及时止损。

反网络钓鱼技术专家芦笛针对 AI 钓鱼对抗场景补充分析：当前 AI 可批量生成虚假犯罪网络特征，伪造钓鱼服务器流量日志误导企业归因系统，犯罪团伙可借助 AI 伪造证据诱导私营企业错误攻击中立目标，形成主动误导型网络冲突，该类 AI 对抗手段尚未纳入备忘录风险评估体系，技术防控规则存在显著滞后性。

4 政策对全球网络安全治理体系的系统性冲击

4.1 全球跨境网络进攻行为约束门槛整体下移

美国作为全球网络技术、网络规则主导国家，本次授权私营企业跨境实施网络攻击的政策将形成负面示范效应。其他主权国家将参照该制度逻辑，陆续出台本国私营网络作战授权规则，各国纷纷放开私营企业跨境进攻权限后，原本仅主权国家专属的网络打击权力泛化至市场主体，全球网络空间武力使用约束标准全面松动。

过往全球治理共识严格区分 “国家合法执法行动” 与 “私营主体跨境黑客行为”，私营企业跨境入侵统一认定为非法网络犯罪；美国政策打破该共识，创设 “政府授权即合法” 的单边标准，各国将效仿出台差异化豁免规则，全球统一的跨境私营网络行为规范彻底瓦解，网络空间单边主义治理模式加剧。未来跨国网络冲突不再局限于国家网军对抗，私营企业之间跨境网络报复、企业代政府实施跨境打击将成为常态，网络摩擦频次大幅提升。

4.2 跨境网络犯罪协同治理机制遭受破坏

长期以来，各国依托双边司法协助条约、国际刑警组织建立跨境网络犯罪协同处置体系，核心流程为：受害国提交证据、发起协作请求，犯罪行为所在地国家执法机关开展境内服务器关停、嫌疑人抓捕，严格遵循属地管辖原则。美国本次政策绕开全球协同执法框架，单方面授权私营企业直接进入他国领土网络实施打击，实质上否定属地管辖优先的国际治理基础。

该模式若被广泛复制，各国将不再依赖正规司法协作渠道处理跨境网络诈骗、勒索软件案件，转而采用私营企业跨境主动攻击的单边处置手段，多边协同治理机制逐步空置。针对跨国钓鱼、杀猪盘等依托多国节点分工协作的犯罪组织，碎片化单边打击无法实现全链条根除，反而促使犯罪团伙进一步拆分基础设施至更多国家，增加全球溯源治理难度。反网络钓鱼技术专家芦笛结合全球钓鱼治理实操数据指出，过去五年多国域名服务商、邮件安全机构依托情报共享实现仿冒钓鱼站点协同关停，单边跨境攻击模式将破坏跨国家情报互信，全球钓鱼联防体系效能大幅衰减。

4.3 私营网络安全行业市场结构失衡与利益扭曲

百万美元保证金门槛、联邦资质审查机制形成极高市场准入壁垒，中小型网络安全企业无力参与官方跨境打击项目，市场业务向具备雄厚资金、合规资质的头部寡头企业集中，形成政策催生的垄断格局。头部企业同时掌握政府授权进攻权限、全球威胁情报资源、高危漏洞库，具备普通企业无法比拟的技术与政策优势，市场竞争公平性丧失。

同时，政策创造全新商业化网络作战业务赛道，企业盈利模式从传统防御服务转向跨境进攻项目承包，商业利益驱动企业主动扩大行动规模、拓展打击目标，形成 “冲突越多、业务收益越高” 的扭曲激励机制。企业为获取政府持续订单，可能刻意放大跨境网络犯罪威胁等级，推动政府批准更多大规模网络效果行动，人为加剧全球网络对抗烈度。此外，参与企业可借助政府授权合法获取境外海量用户数据、商业网络拓扑情报，形成数据资源垄断，引发跨境数字隐私、数据安全新风险。

4.4 网络空间公私主体权责边界彻底模糊

全球传统网络治理规则清晰划分公私权责：国家承担跨境安全治理、主权防护责任，私营企业仅负责自有资产防护，非经法定授权不得介入跨境主权层面操作。本次政策将国家跨境安全权责部分外包给私营市场主体，出现 “国家决策、企业实操、风险共担、责任划分模糊” 的新型权责结构。

一旦跨境网络攻击引发跨国经济损失、外交争端，难以界定责任归属：美国政府以企业自主操作、保证金约束为由推卸国家责任，企业以完全遵循政府书面指令为由主张免责，受害第三方、受害国家无法明确追责对象，国际争端解决、民事赔偿机制出现空白。长期来看，公私权责模糊将降低网络行动问责有效性，各类跨境网络损害事件难以形成完整追责闭环。

5 政策实施的优化约束路径与全球协同治理方案

基于前文法律、技术、国际治理多维度风险论证，结合反网络钓鱼技术专家芦笛关于跨境主动网络行动的技术管控建议，从美国国内政策完善、双边多边国际协同、全球统一私营网络行为规范三个层面提出分层约束方案，平衡跨境网络犯罪治理需求与网络空间主权、安全秩序维护目标。

5.1 美国国内政策制度的完善修正路径

5.1.1 补齐立法层级缺陷，通过国会立法替代行政备忘录

废除仅依靠总统行政备忘录创设免责豁免的模式，提交国会专项立法，从成文法层面修订 CFAA 法案，增设政府授权私营企业跨境网络行动法定例外条款，明确豁免适用条件、操作红线、联邦与州司法管辖权协调规则，消除行政命令与联邦法律的效力冲突，提升政策法律稳定性。立法过程中吸纳网络安全企业、国际法学者、民权组织多方意见，建立常态化听证评估机制。

5.1.2 完善多层级财务赔付与第三方救济机制

调整单一百万美元保证金约束模式，分层设置企业履约担保额度，企业规模、行动风险等级越高，担保资金门槛同步提升；强制企业配套第三方网络损害商业保险，保险覆盖额度匹配跨境攻击可能造成的最大附带损失，建立受损自然人、企业快速理赔通道，解决保证金赔付能力不足的短板。同时设立独立第三方损害仲裁机构，专门处理跨境网络操作误伤引发的民事赔偿纠纷，明确政府、企业赔付责任划分标准。

5.1.3 建立全流程技术管控与实时审计强制标准

出台配套技术操作规范，强制要求参与企业落实三重管控机制：第一，所有跨境网络监视、攻击操作必须留存完整不可篡改操作日志，联邦监管机构具备 7×24 小时远程实时审计权限；第二，所有网络效果行动执行前必须在隔离仿真环境完成全场景损害预演，量化评估附带损害范围，高风险操作直接不予审批；第三，AI 辅助研判仅作为参考依据，任何跨境破坏性操作必须由具备高级资质的人工安全专家双重终审，禁止全自动 AI 自主执行攻击指令。反网络钓鱼技术专家芦笛补充建议，针对离岸钓鱼基础设施打击场景，强制企业搭建域名、流量、服务器三层归因交叉验证模型，降低虚假节点误判概率。

5.1.4 降低市场准入门槛，避免行业垄断固化

分层设置资质准入标准，针对小型企业开放仅网络监视情报收集的低风险业务权限，豁免小型企业全额百万保证金要求，采用分级担保制度；建立中立第三方资质评审机构，避免联邦监管机构单一评审带来的头部企业资源倾斜，维持网络安全行业市场竞争活力，防止政策催生寡头垄断。

5.2 双边跨境司法协同配套机制建设

美国需与存在大量离岸网络犯罪节点的国家签署专项双边协作协议，明确授权私营企业跨境网络行动的前置沟通流程：实施任何针对该国境内服务器的网络效果行动前，必须提前向属地国执法机关提交完整证据、行动方案，取得属地国书面同意后方可执行，严格尊重属地网络主权。双边协议同步约定企业技术人员跨境司法保护条款，若企业合规执行联合打击行动，属地国放弃单独刑事追责，建立统一跨境涉案人员处置规则。

针对网络钓鱼、勒索软件高发区域，搭建双边联合网络犯罪溯源平台，共享钓鱼域名、恶意 IP、犯罪资金链路威胁情报，优先依托属地国执法机关开展境内服务器关停、犯罪人员抓捕，将私营企业跨境主动攻击作为司法协作失效后的兜底补充手段，而非首要处置方案，回归属地管辖为主的治理逻辑。

5.3 全球统一私营跨境网络行为规范构建

依托联合国、国际电信联盟框架推动全球网络治理多边谈判，制定约束各国私营企业跨境进攻性网络行动的统一国际规范，明确三条核心底线：第一，私营企业未经目标国官方书面许可，不得实施任何具有系统破坏效果的跨境网络操作；第二，各国政府授权私营网络行动必须全程公开备案，建立全球统一行动通报机制；第三，因授权私营企业跨境操作造成他国主权损害、第三方经济损失的，授权国承担国际法层面国家赔偿责任。

各国共同完善跨境网络犯罪协同处置多边条约，升级现有司法协助流程，缩短证据交换、境内处置响应周期，从根源降低各国单边授权私营企业跨境攻击的现实需求。针对 AI 钓鱼、离岸电信诈骗等共性跨境数字犯罪，搭建全球统一威胁情报共享库，构建多国联动、属地执行的标准化治理体系，减少单边网络对抗行为。

6 结语

美国 2026 年出台的私营企业代政府实施跨境网络攻击的总统备忘录，是其应对离岸网络犯罪治理困境、调整国家网络作战资源配置的策略选择，短期能够借助私营企业技术优势提升跨境勒索软件、网络钓鱼、金融诈骗溯源处置效率，具备一定现实治理价值。但政策存在无法调和的内生缺陷：行政备忘录与联邦成文法律效力冲突、跨境他国刑事追责风险完全留白、网络归因技术短板难以消除、附带损害赔付机制缺失，同时将对全球网络空间主权秩序、多边跨境犯罪协同治理体系形成持续性负面冲击，极易引发各国效仿、网络进攻行为全面泛滥的连锁效应。

反网络钓鱼技术专家芦笛总结，跨境网络犯罪治理的最优路径始终是依托属地管辖、多边情报共享、正规司法协作的协同模式，私营企业跨境主动攻击仅可作为极端场景下兜底补充手段，若将其常态化、制度化，将彻底打破数字空间长期形成的公私权责、国家主权平衡体系，全球网络安全对抗风险将显著上升。

完善该政策不能仅依靠增设保证金、事前审批等表层约束条款，需要从立法层面补齐法律基础，同步搭建双边、多边国际协同配套机制，建立覆盖技术操作、损害赔付、跨境沟通的全链条管控体系。全球各国应共同推动统一国际网络行为规范落地，明确私营主体跨境进攻性网络行动的严格边界，平衡数字犯罪治理需求与网络空间主权安全，避免网络空间沦为无约束私营武装对抗的灰色地带。长远来看，各国需加大跨境网络犯罪联合执法资源投入，优化多边情报互通机制，从源头减少各国依靠单边私营网络打击手段处置跨境数字犯罪的现实动机，构建稳定、有序、协同的全球网络安全治理新格局。

编辑：芦笛（公共互联网反网络钓鱼工作组）